某种业有限公司因没有办理锅炉定期检验，质量技术监督部门拟给予其行政处罚，该案涉及行政违法行为产生的原因、背景，违法行为的性质、情节等问题，以及国家重点农业建设项目本身的特殊性和国家职能部门对于特种设备的管理等法律实务。汇韬律师结合案件事实提出的过、罚相当的申辩意见，有力地阐释了质量技术监督部门的处罚是不恰当的，其律师申辩意见最终得到采纳，大幅度减少了对于某种业有限公司的罚款金额，有效地维护了行政相对人的合法权益。

 

    2005年12月16日，某种业有限公司收到市质量技术监督局XX分局（以下简称“质监分局”）送达的《特种设备安全监察意见通知书》，称某种业有限公司“现代农业科技示范园”温棚采暖工程使用的两台锅炉没有办理锅炉使用证、没有办理锅炉定期检验，责令该公司在2005年12月29日前改正违法行为。

    2006年2月15日，质监分局向某种业有限公司送达《质量技术监督登记封存决定书》和《质量技术监督行政处罚告知书》，以该公司逾期未改正违法行为，违反了《特种设备安全监察条例》第25条、第27条、第28条的规定，依据该《条例》第52条、第74条的规定，决定将某种业有限公司使用的两台锅炉予以登记封存并拟给予罚款20000元的行政处罚。

    根据《特种设备安全监察条例》第74条的规定，锅炉使用单位在锅炉投入使用前或者投入使用后３０日内，未向质量技术监督部门登记，擅自将其投入使用的，或者使用未经定期检验或者检验不合格的锅炉的，质量技术监督部门应责令锅炉使用单位限期改正；逾期未改正的，处2000元以上20000元以下罚款；情节严重的，责令停止使用或者停产停业整顿。本案中，质监分局拟给予某种业有限公司罚款20000元的行政处罚，属于法律规定幅度内的最高处罚。

2003年8月20日，某种业有限公司与某热工有限公司签订了《产品购销及工程设计安装合同》，将“现代农业科技示范园”温棚采暖工程发包给某热工有限公司，该工程的主要设备两台三级燃烧煤热水锅炉系某热工有限公司生产并由该公司负责整个工程的设计、施工、安装。因为温棚用作培植花卉的特殊用途，合同特别对棚内升温技术指标约定为：冬季室外温度为-2℃时，棚内温度需达到27℃±2℃。2003年11月工程完工后，某热工有限公司代为在市质量技术监督局X县分局办理了锅炉使用证。温棚采暖工程投入使用后，某种业有限公司发现工程的升温效果不能达到合同规定的技术指标，同时某热工有限公司又拒不配合进行升温效果的验收，由于双方没有对升温效果进行验收，不符合合同约定的支付工程余款的条件，某种业有限公司没有支付工程余款73000元。某热工有限公司便以工程款未结清为由至今拒不移交锅炉使用证和相关技术资料，致使某种业有限公司无法办理锅炉定期检验。

1、某种业有限公司“现代农业科技示范园”温室采暖工程使用的两台锅炉是否办理了锅炉使用证；

2、某种业有限公司被封存的型号为LSG0.38-0.04-P的汽水两用锅炉是否属于《特种设备安全监察条例》的监督管理范围；

3、质监分局拟给予罚款20000元的最高处罚是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；

4、 某种业有限公司是否具有从轻或者减轻处罚的情节；

5、 某热工有限公司能否以工程款未结清为由拒不移交锅炉使用证和相关技术资料，其违法行为是否属于质监分局管辖。

经过对案情的全面分析，汇韬律师的观点是：

1、 质监分局没有对案件事实进行认真地调查核实，《质量技术监督行政处罚告知书》在认定事实上存在错误。

（1）某种业有限公司在锅炉投入使用时已经办理了锅炉使用登记证，并未违反《特种设备安全监察条例》第25条的规定；

（2）某种业有限公司使用的型号为LSG0.38-0.04-P汽水两用锅炉不属于《特种设备安全监察条例》的监督管理范围。

2、 综合本案的具体情况，拟给予的行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，处罚过重、应予变更。

3、 锅炉的施工、安装单位移交锅炉使用证和相关技术资料是《特种设备安全监察条例》第70条规定的强制性义务，该义务的履行并不附加任何条件；某热工有限公司不能以工程款未结清为由拒不移交锅炉使用证和相关技术资料，质监分局应当对其违法行为立案查处。

基于上述分析，汇韬律师认为本案需要解决的问题是：一是力争减轻行政处罚，为公司尽量减少经济损失；二是尽快完善锅炉使用手续，消除公司使用锅炉的法律风险。基于此，汇韬律师提出的解决方案是：在法律规定的期限内申请质量技术监督部门举行公开听证，请求查清事实、减轻处罚；同时，向质量技术监督部门举报某热工有限公司拒不移交锅炉使用证和相关技术资料违法行为，要求立案查处，责令该公司立即改正其违法行为，以使某种业有限公司能够尽快地完善锅炉使用手续。

    汇韬律师提出的申辩理由是：

（1）某种业有限公司在锅炉投入使用时已经办理了锅炉使用证，并未违反《特种设备安全监察条例》第25条的规定。

某种业有限公司“现代农业科技示范园”温室采暖工程是由某热工有限公司设计、施工和安装。2003年11月工程完工后，由该公司代为在市质量技术监督局X县分局办理了锅炉使用证（证号：锅AL0283和锅AL0284）。其后，某种业有限公司在使用中发现工程的升温效果不能达到合同规定的技术指标，双方对工程质量产生争议，某热工有限公司以工程款未结清为由至今拒不移交锅炉使用证。

在质监分局调查处理本案的过程中，某种业有限公司已经向该局反映了这一客观情况，但质监分局没有进行调查核实。为此，汇韬律师专程到市质量技术监督局X县分局进行了调查核实，市质量技术监督局X县分局出具了某种业有限公司已于2003年11月办理了锅炉使用证的书面证明，汇韬律师及时将该证明提交给质监分局。

（2）某种业有限公司使用的型号为LSG0.38-0.04-P的汽水两用锅炉不属于《特种设备安全监察条例》的监督管理范围。

根据《特种设备安全监察条例》第88条第1款的规定，锅炉是指利用各种燃料、电或者其他能源，将所盛装的液体加热到一定的参数，并承载一定压力的密闭设备。其具体监督管理的范围包括：①容积大于或者等于３０Ｌ的承压蒸汽锅炉；②出口水压大于或者等于０．１ＭＰａ（表压），且额定热功率大于或者等于０．１ＭＷ的承压热水锅炉；③有机热载体锅炉。而本案中，某种业有限公司使用的型号为LSG0.38-0.04-P的汽水两用锅炉，其出口水压为０．04ＭＰａ，小于《条例》规定的出口水压大于或者等于０．１ＭＰａ的要求，因此，这台锅炉不属于《特种设备安全监察条例》的管理范围，质监分局不能依据该《条例》对某种业有限公司进行处罚。

因此，根据《行政处罚法》第30条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定，质监分局在事实认定上存在错误，应当查明事实后重新作出决定。

    （1）“现代农业科技示范园”是国家投资支持的重点农业建设项目，质量技术监督部门应当充分考虑该工程项目的具体情况。

   某种业有限公司承建的“现代农业科技示范园”是国家计委支持西部大开发在西南地区投资建设的第一个国家级现代农业示范项目，也是科技厅支持的全省首批农业科技园建设项目。“现代农业科技示范园”总投资6455万元，规划用地1000亩。项目以调整产业结构、促进农业可持续发展为目标，应用现代农业科学技术成果、生产手段和科学的经营管理机制，逐步将园区建成具有示范、带动、辐射、效益四大功能的现代一流的农业科技示范园区。项目建成投产后，预计年销售收入6200万元，利润总额1200万元；带动农户7000户，户平增收每年900元以上；年提供蔬菜新品种22个，蔬菜良种420万公斤，推广面积320万亩，种植户增收3亿元以上。园区建设得到了国家、省、市有关部门的高度重视，国家、省、市领导先后多次到园区视察指导工作。目前，园区的建设进展顺利，初步实现了预期目标。

    汇韬律师认为，农业是国家的基础产业，“现代农业科技示范园”项目的实施对于建设现代高效农业，推广现代农业技术，带动农民增收，实现农业的可持续发展具有极大的推动效应。质量技术监督部门在本案的处理中，应当充分考虑到“现代农业科技示范园”项目本身的特殊情况，从支持国家重点农业建设项目的立场出发，在法律规定处罚幅度范围内，作出相对合理、适当的处罚决定。

（2）某种业有限公司主观上不是故意违法，并非故意不参加锅炉定期检验，而是由于锅炉安装单位的违法行为，造成客观上无法办理锅炉定期检验。

2003年11月温棚采暖工程投入使用后，某种业有限公司发现工程的升温效果不能达到合同规定的技术指标，同时某热工有限公司又拒不配合进行升温效果的验收，由于双方没有对升温效果进行验收，不符合合同约定的支付工程余款的条件，某种业有限公司没有支付工程余款73000元。某热工有限公司便以工程款未结清为由至今拒不移交锅炉使用证和相关技术资料，致使某种业有限公司无法办理锅炉定期检验。2005年12月26日，质监分局送达《特种设备安全监察意见书》后，某种业有限公司积极配合行政执法部门的工作，为尽快消除违法状态完善锅炉使用手续，又多次向某热工有限公司提出要求移交锅炉使用证和相关技术资料，但该公司仍然拒不移交。

因此，某种业有限公司主观上不是故意违法，并非故意不参加锅炉定期检验，而是由于他人的原因造成客观上无法办理锅炉定期检验。汇韬律师认为，这与故意违法行为相比情节明显轻微，质量技术监督部门应当充分考虑违法行为产生的客观原因，并在处罚上与故意违法行为相区分。

    （3）某种业有限公司在锅炉使用过程中，并未出现任何安全事故，未造成任何危害后果，违法情节较轻。

    某种业有限公司一直十分注意锅炉的安全使用，制定了锅炉安全管理制度和岗位安全责任制度，配备了合格的司炉人员，并注意日常维修保养，定期检查、检修。锅炉投入使用以来，没有出现任何的安全事故，未造成任何危害后果，违法情节较轻。

综上所述，质量技术监督部门在本案的处理中，没有认真调查核实相关情况；没有充分考虑某种业有限公司“现代农业科技示范园”项目本身的特殊情况；以及某种业有限公司违法行为产生的客观原因，事后该公司主动积极地消除违法状态，完善锅炉使用手续的情节，该公司本身并非故意违法的性质以及没有造成危害后果的客观事实。

汇韬律师认为，最高幅度处罚只适用于性质、情节特别严重的故意违法行为。根据《行政处罚法》第4条“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”之规定，本案中，造成某种业有限公司违法使用锅炉的重要原因在于锅炉安装单位拒不移交锅炉使用证以及相关技术资料。某种业有限公司虽违法使用锅炉，但其出发点和目的是为了保证国家重点农业建设项目的顺利实施，并无故意违法的主观故意，也没有造成危害后果且情节较轻，在处罚上应当与性质情节恶劣且造成严重后果的故意违法行为相区别。

综合本案的具体情况，质监分局拟给予某种业有限公司最高幅度处罚不仅在事实认定上存在错误，并且明显处罚过重，应予变更。

    二、依法向质量技术监督部门举报某热工有限公司的严重违法行为，要求予以查处。

汇韬律师认为，某种业有限公司没有办理锅炉定期年检，其主要责任在于安装单位某热工有限公司拒不移交锅炉使用证以及相关技术资料。根据《特种设备安全监察条例》第70条“锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、维修的施工单位，在施工前未将拟进行的特种设备安装、改造、维修情况书面告知直辖市或者设区的市的特种设备安全监督管理部门即行施工的，或者在验收后３０日内未将有关技术资料移交锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的使用单位的，由特种设备安全监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处2000元以上１万元以下罚款”的规定，某热工有限公司作为锅炉的施工、安装单位在工程验收后应当在30日内向某种业有限公司移交锅炉使用证和相关技术资料，这是法律规定的强制性义务，该义务的履行并不附加任何条件。某热工有限公司不能以双方存在合同纠纷为由而不履行其强制性义务，某热工有限公司在工程验收后拒不移交锅炉使用登记证和相关技术资料是严重的违法行为。

    为尽快完善锅炉使用手续，消除违法状态，汇韬律师在提出听证申请的同时，向质监分局举报某热工有限公司的严重违法行为，要求予以查处。质监分局听取了汇韬律师的意见后，认为某热工有限公司拒不移交锅炉使用登记证和相关技术资料确已构成违法，但是该局认为某热工有限公司位于XX区XX工业港不属该局的管辖范围，因此无法进行处理。对此，汇韬律师指出，根据《特种设备安全监察条例》第70条的规定和《行政处罚法》第20条规定的行政违法案件属地管辖的原则，拒不移交锅炉使用登记证和相关技术资料违法行为的管辖部门应是锅炉施工、安装地的市（区）质量技术监督部门，质监分局应当具有管辖权，但质监分局坚持认为自己没有管辖权。

在此情况下，汇韬律师直接向市质量技术监督局递交了《举报信》，举报某热工有限公司的上述严重违法行为，要求市质量技术监督局责令有管辖权的质监分局予以查处。市质量技术监督局采纳了汇韬律师的意见，责令质监分局对某热工有限公司的违法行为进行调查处理。

 【办理结果】

质监分局受理听证申请后，认真听取了汇韬律师的陈述、申辩，对汇韬律师提出的事实、理由和证据，进行了复核，认为：某种业有限公司确已办理了锅炉使用证，《质量技术监督行政处罚告知书》认定未办锅炉使用证属认定事实错误。对汇韬律师提出的型号为LSG0.38-0.04-P的汽水两用锅炉不属于《特种设备安全监察条例》的监督管理范围的问题，认为《特种设备安全监察条例》虽然没有明确将汽水两用锅炉纳入监督管理范围，但根据国家技术规范汽水两用锅炉属于承压蒸汽锅炉的范畴，因此汽水两用锅炉亦应按照《特种设备安全监察条例》进行监督管理。同时，采纳了汇韬律师关于某种业有限公司违法性质、情节较轻，又未造成危害结果，应从轻处罚的申辩意见。

最终，质监分局决定减轻对某种业有限公司的行政处罚，将拟罚款金额由20000元减轻到3000元。同时，对某热工有限公司拒不移交锅炉使用证和技术资料的违法行为已经立案调查。

 【汇韬点评】

本案中，质量技术监督部门没有对案件的有关情况进行认真地调查核实，在事实认定上存在瑕疵。但是，某种业有限公司没有办理锅炉定期检验的违法事实是成立的。拟给予的行政处罚总体上讲，主要是合理性的问题。因此汇韬律师主要从违法行为产生的原因、背景，违法行为的性质、情节，以及国家重点农业建设项目本身的特殊性等方面提出申辩意见，同时，积极配合质量技术监督部门的调查处理工作，增进沟通与理解，最终申辩意见得到采纳，大幅度减少了罚款金额，有效的维护了顾问单位的合法权益。

本案涉及的法律问题主要是行政处罚的公正原则、行政处罚的听证程序、行政违法案件的管辖、行政强制性义务的履行等。

一、行政处罚的概念

行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为，给予的人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。

二、关于行政处罚的公正原则

行政处罚的公正原则，也称合理处罚原则。行政处罚的公正原则要求行政处罚必须公平、公正，没有偏私，亦即《行政处罚法》第4条规定的“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。这一规定表明，公正处罚的原则体现在严格依法实施行政处罚，必须查明事实，以事实为根据，处罚结果做到与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，也就是通常所说的“过罚相当”。做到这一点，行政机关实施行政处罚才是公正的。因此，行政处罚的实施必须在违法行为对行政管理秩序的不利影响以及其所破坏行政管理秩序之间加以考量，这也是行政法上比例原则特别是均衡原则的体现。

行政处罚的公正原则是对行政机关自由裁量权的必要限制。自由裁量权是指行政执法部门在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力，是行政机关及其工作人员在行政执法活动中由法律、法规授予的职权。行政处罚中的自由裁量权体现在行政执法部门在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。行政执法部门所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政处罚的各个阶段，不正确地行使自由裁量权主要表现为滥用职权、行政处罚显失公正等。合理和公正的原则是行政法上的一个重要原则，这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正，而是通过法律形式固定下来合理和公正，即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，这实质上是滥用自由裁量权的一种表现形式。对显失公正的行政处罚，行政相对人可申请听证、行政复议，也可向人民法院提起行政诉讼，要求予以变更。
    因此，为确保行政处罚的公平和公正，行政执法部门应当调查核实违法事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚；同时，应当按照违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度在法律规定的处罚种类、幅度范围作出相对合理的处罚，公正、合理地行使自由裁量权。

质量技术监督部门在本案的处理中，没有认真调查核实相关情况，认定违法事实不确实，拟给予某种业有限公司的最高幅度处罚明显与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当。因此，质量技术监督部门违反了行政处罚的公正原则的要求，未能公正、合理地行使自由裁量权，其作出的行政处罚显失公正，应予变更。

三、关于行政处罚的听证程序

《行政处罚法》第42条的规定，在行政处罚程序中，行政执法部门为了查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应相对人的申请，公开举行有利害关系人参加的听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。听证的目的在于作出处罚决定前，广泛听取各方面的意见，通过公开、合理的程序形式，将行政处罚建立在合法、适当的基础上，避免违法或不当的行政处罚给行政相对人带来的不利或不公正的影响。

听证是由行政执法部门主持，在形式上类似于司法审判程序，行政执法部门在听证程序中既是调查、主持者又是作出行政处罚的主体。听证公开进行，不仅有行政执法人员和利害关系人参加，而且社会各界都可以旁听。质证和辩论程序的公开，有利于控制行政权力的滥用。目前听证程序只适用于作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚案件，其他种类的行政处罚案件暂不适用听证。听证程序的启动以行政相对人申请为前提。行政相对人要求听证的，行政执法部门才组织听证。组织听证是行政执法部门的法定义务。行政相对人依法申请听证的，行政执法部门应当组织听证。

本案中，质监分局拟给予某种业有限公司罚款20000元的行政处罚，根据《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第3条、《技术监督行政案件听证工作规则》第6条之规定，符合申请举行公开听证的条件。

四、行政违法案件的管辖

根据《行政处罚法》第20条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”之规定，行政违法案件以违法行为发生地作为确定管辖的标准，实行属地管辖的原则。本案中，汇韬律师向质监分局举报某热工有限公司拒不移交锅炉使用登记证和相关技术资料的严重违法行为，但质监分局以某热工有限公司不在该局的管辖范围内为由不予受理。可见，质监分局执法人员对《行政处罚法》规定的行政违法案件的管辖存在错误认识，错误将违法单位住所地作为确定管辖权的标准。

五、行政强制性义务与合同义务的区别

行政强制性义务，是指为了维护国家正常的行政管理秩序，行政法律、法规规定的公民、法人或者其他组织必须遵守或者履行的强制性义务。行政强制性义务源于行政法律的强制性规定，无论是行政机关自身还是作为相对人的公民、法人或者其他组织都无权擅自变更。任何人对不遵守或者不履行行政强制性义务的行为均可向有关主管机关举报，违法者应承担相应的行政责任。

合同义务，是指债务人按照法律的规定和合同的约定负有的，为一定行为或者不为一定行为的义务。合同义务，主要是源于合同当事人的合意，在不违反法律的强制性规定的前提下，当事人可以自由设立、变更和终止合同义务。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，由此产生合同纠纷的，另一方可以诉请人民法院判令违约方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

本案中，某热工有限公司没有正确认识行政强制性义务与合同义务的区别，以双方存在合同纠纷为由，拒不移交锅炉使用登记证和相关技术资料，已经构成行政违法行为。当事人之间存在的民事合同纠纷，不能成为不履行行政强制性义务的理由。作为行政执法部门，在处理行政违法案件时，只须查明违法事实成立，证据确凿，即应依法处理，至于诸如当事人违法行为产生的原因等情形，只是作为违法情节在作出处理决定时予以考量。

《特种设备安全监察条例》的立法宗旨是为了加强涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等特种设备的安全监督管理，防止和减少事故，保障人民群众生命和财产安全。《特种设备安全监察条例》对锅炉的设计、制造、安装、改造、维修、使用规定了严格的监督管理制度。根据《特种设备安全监察条例》第70条的规定，为保证锅炉的安全使用，某热工有限公司作为锅炉的施工、安装单位应当在工程验收后30日内向某种业有限公司移交锅炉使用证和相关技术资料，这是典型的行政强制性义务，该义务的履行并不附加任何条件，必须在法律规定的期限内履行，否则即是构成行政违法。双方存在的合同纠纷应当通过民事诉讼程序解决，而不能成为其不履行行政强制性义务的理由。